在现代国家建设和财政体制转型的历史进程中，基础性权力理性化与集中性权力制约、民主监督应当双管齐下，方能提供更为坚实的政治正当性基础。
但从规范角度而言，则未必如此。可见，惯例总是随着时间推移、时代变化和实践发展而不断更迭演进，而宪法规范的根本特征就在于预先固定制度、抵抗日后变化。
司法系统应当依据不成文宪法，主要是《美国宪法》第十四修正案中的正当程序条款中解释出来的未经明确列举的权利（unenumerated rights），保护少数人的经济自由权。[41]与其另立权威，不如诉诸既有权威。[14]人们既可以按照英国式的演进逻辑来理解《美国宪法》，也可以按照法国式的启蒙逻辑来理解它。古希腊悲剧家索福克勒斯曾写道：漫长而无穷无尽的时间将不可见的万物生出，也将可见的万物隐藏。无论从宪法理论还是具体技术来讲，合宪性审查的前提性问题在于：何谓合宪？进一步的问题则是：何谓宪？有权机构究竟以何种规范内容作为合宪性审查的法律依据？于此，我们便触及了宪法渊源的问题。
[36]Roe v. Wade,410 U. S.113(1973). [37]Thomas C. Grey, Do We Have an Unwritten Constitution?,27 Stanford Law Review 703,703(1975). [38]id.; Thomas C. Grey, The Uses of an Unwritten Constitution,64 Chicago-Kent Law Review 211,211(1988). [39]Thomas C. Grey, The Uses of an Unwritten Constitution,64 Chicago-Kent Law Review 211,216(1988). [40]典型的如德沃金。其所指的是，政治过程和社会发展中生发出来的一些未付诸宪法条文修改、也未体现为宪法解释的实质规则、习惯和信条。同时，国家也通过审计部门进行事后的集中复核。
同样，近年来预算改革在行政内部预算流程的改革层面阻力较小，预算能力较易得到快速提升。这就使财政部门取得了实质性的预算编制主导权、财政资源分配权，成了一个具有支配性地位的部门。【55】 从欧美国家的财政现代化进程看，在前预算国家，包税制为主的征税方式给予征税官员和包税商巨大的任意敛财的空间，支出决定由不同的行政机构各自分散地做出，缺乏一个监督和协调各类收支行为的核心机构，财政过程中充斥着各部门私产化的专款专用（earmarking）、权宜之计和低效腐败，上述三方面预算能力要素都较弱。自1978年改革开放以来，中国呈现出转型的趋势。
那么，接踵而至的问题是：如何能够高效、负责且民主地对这些公共资金进行收支？与欧洲历史相比，中国的现代国家转型是否加速其民主的进程？ 二、现当代中国国家—社会关系的变迁 在国家转型的过程中，上述问题指向了国家—社会关系的根本性转变，为了换取人民对财政汲取、政治控制的同意，国家不得不回应市民社会对于扩大政治参与、协商和监督及维护地方自主权的诉求。从美、英、法等国的历史经验看，在走向现代财政国家的过程中，仅有行政体系内部对财政管理进行集中统一是不够的，还需通过设立独立的审计机关、落实议会在预算审议方面的实质程序与能力，【80】才能在宪法制度层面建立起真正有效的预算监督。
王绍光、马骏：《走向预算国家———财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期，第2—4页。天津财经大学财政学教授李炜光认为，公共财政改革，是当下推进改革的一个路径，而且还要看到，这已经是推进我国的政治体制改革了。此外，纵向权力分配的模糊，也使上级政府易于下达无经费指令（unfunded mandates），将支出责任转嫁给下级政府，这又迫使基层政府在通过操纵混沌的预算外财政来弥补资金短缺。【36】See Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic, Stanford University Press, 1988. 【37】参见李强：《国家能力与国家权力的悖论》，载张静主编：《国家与社会》，浙江人民出版社1998年版，第20—23页。
【19】高培勇：《公共财政：概念界说与演变脉络》，《经济研究》2008年第12期，第10页。【64】参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第162—163页。【38】对转变政府职能这一术语在政策和学术研究中使用情况的一个回顾，参见Linda Chelan Li, Managing Government Finance, in David S.G. Goodman, ed., The Handbook of the Politics of China, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2015, p.139。而在集中性权力一维，原有预算体制中的一些缺陷使其与转变政府职能、限制国家的权力过大的改革目标并不适应。
【81】然而，正因为财政改革牵一发而动全身，受到既存政治架构的阻力甚巨。引自李炜光：《公共财政改革是突破口》，《三联生活周刊》2013年3月13日，http//www．lifeweek．com．cn/2013／0313／40236．shtml。
参见张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社2005年版，第271—272页。时任财政部长楼继伟指出，改革开放以来，财税体制改革成为体制改革的突破口和先行军。
【33】See Franz Schurmann, Ideology and Organization in Communist China, University of California Press, 1968. 【34】关于功能分殊，参见Niklas Luhmann, Theory of Society, Volume 2, Stanford University Press, 2013, pp. 87-108。1994年的分税制改革聚焦于财政收入的纵向分配，同时设立转移支付制度，使中央拥有了充足的财源，能够更有力地调控宏观经济、导引地方政府的财政收支结构。因此，在19世纪（甚至到20世纪初）以前，包税制是许多前现代国家所采用的主要征税机制。2002年，中共中央将三个代表理论写入《党章》，从而允许私营企业家入党以更好地表达其政治诉求、通过政治参与影响政策制定。本文将首先以历史社会学的视角切入，考察从清末至今国家政权建设不断深入基层社会、提升财政汲取能力并向现代国家转型的过程，这一历史变迁中蕴含了国家—社会关系中集中性权力和基础性权力两个核心要素的扩展与限缩。【39】从《宪法》《地方组织法》对行政事权的具体分配上看，中央和地方政府的职权高度重叠，尤其是各类社会管理事务（如经济、文教、卫生等）。
最后，就国家与社会的分野而言，公民在财政预算过程中的政治参与度仍然较低，其所贡献的税权与其所获得的政治参与权尚不相称。【26】同上书，第123页。
例如，美国20世纪初进步主义时代在纽约市展开的预算改革运动，即针对此前各部门的预算分散之弊，改革后的预算制度通过单一的预算文件来详细界定政府内部的功能、责任和权力关系，从而将政府整合集中为一体。所有方面的重要决定都由中央作出，地方政府只是执行中央政府政策的分支机构，而无可自主决策的领域。
【64】如此种种行政内部控制和预算纪律的缺失，致使政府部门享有巨大的资金使用自由以及继之而来的腐败，而无法有效地将其用于提供公共服务。【68】因此，预算改革的效果与政府职能转型紧密相连：如果公共机关的职能和权力未在法律上清晰界定，则预算中的收入和支出责任分配就会陷入混乱。
参见马骏：《包税制的兴起与衰落：交易费用与征税合同的选择》，《经济研究》2003年第6期。最终，在来自社会的压力下，这些国家先后将国家政权组织所需的开支和用于私人目的的个人开支严格加以分开【26】，建立起公共化的财政体制。第二个维度是国家与个人之间关系的变化。正如图2所示，在1978—1984年间，税收收入仅占国家预算收入的一部分，其余部分则来自国有的工业和农业部门。
【23】［英］诺贝特·埃利亚斯：《文明的进程·第二卷社会变迁文明论纲》，袁志英译，三联书店，第118页。邓小南：《祖宗之法———北宋前期政治述略》，三联书店2006年版。
相比于文革时期立法、行政、司法乃至党委诸权实质上合为一体，1982年《宪法》细化了各国家机关之间的职权分配，其后又经《立法法》《预算法》、各诉讼程序法等基本法律的颁行修改和司法体制改革，全国人民代表大会和法院享有更为独立自主、专业化的权力，一定程度上从政治系统中分化出独立的法律系统，并对政治系统的扩张产生制约【44】。【36】国民及其财产都牢牢地依附于各自的单位，从摇篮到坟墓。
其二，自20世纪80年代以来，预算外财政剧增，每个行政部门都有权收取预算外资金并自由开支。反过来，预算改革的效果也对政府职能的重新配置具有至关重要的影响。
【21】如图４所示，这一改革调整了央地政府之间的税收分配格局，显著提高了中央收入的比重。随后，当年12月颁布的《分税制决定》作出了划分央地事权关系的初步尝试，将中央的事权／支出责任定位为国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。由于大量预算外资金的存在、细化的部门预算的缺失和预算支出分类的不科学，【67】无论对于行政系统内部或外部的监督，都很难清晰地观察部门的具体活动。对于这些中介掮客（middlemen）在田赋征收中的功能描述，参见［美］曾小萍：《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，中国人民大学出版社2005年版，第一章。
1978年以来，国家开始退出对生产和销售的直接管理，同时，也逐步实现国家转型。【65】参见［美］乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890—1928）》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第203页。
在收入一侧，税费改革一直致力于将各类非税收入（行政性收费、政府性基金等）规范化并强化监督。【71】李岚清：《健全和完善社会主义市场经济下的公共财政和税收体制》，《人民日报》2003年2月22日第2版。
行政首长能更高效地控制整个官僚体制，但也更明确地成为民主问责的对象，为其政策统一承担政治责任。在这一阶段当中，行政体系内部的集中控制、分配仍是主要趋向，重在培养财政纪律和分配效率这前两个预算能力要素，以形成有效的财政监督规则与程序，同时使支出机构的管理者养成按照规则进行管理的习惯和实践方法【62】，将外部的预算约束内化为一种职业习惯，减少机会主义行为的动机。